政務誠信的本質(zhì)就是要獲得民眾的信任——《關于加強政務誠信建設的指導意見》的政策解讀

——來源 :中國改革報2017-02-06

三個信用體系建設改革性文件系列解讀文章之三

□ 吳晶妹

2016年12月22日，國務院印發(fā)《關于加強政務誠信建設的指導意見》（以下簡稱《意見》），對加強政務誠信建設作出部署，要求進一步提升政府公信力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

政務誠信的內(nèi)涵與外延涉及三個維度

政務誠信建設是全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神的重要舉措，對于引領其他領域信用建設、弘揚誠信文化、推進社會主義核心價值體系建設具有重要而緊迫的現(xiàn)實意義。一方面，政務誠信在社會誠信體系中起著基礎性、導向性作用，是商務誠信、社會誠信的表率。政府機構(gòu)提供公共服務，維護社會秩序，對其他社會主體起到示范作用。只有講誠信，才能取信于民，才能產(chǎn)生凝聚力、向心力。另一方面，政務誠信是確立現(xiàn)代社會誠信的基石，是社會主義核心價值體系的重要內(nèi)容。目前我國正在全力推進以愛國主義為核心的民族精神和堅持社會主義榮辱觀為重要內(nèi)容的社會主義核心價值體系建設，社會誠信體系建設已經(jīng)成為社會主義核心價值體系建設的切入點和重要基礎，其中政務誠信建設又是引領各領域信用建設的主要力量。政務失信比其他領域的誠信缺失對社會發(fā)展有更嚴重的影響，會直接增加管理成本、社會成本和道德成本。

《意見》明確提出，要將堅持依法行政、陽光行政和加強監(jiān)督作為推進政務誠信建設的重要手段，將建立政務領域失信記錄和實施失信懲戒措施作為推進政務誠信建設的主要方面，將危害群眾利益、損害市場公平交易等政務失信行為作為治理重點，并以“五個堅持”為基本原則，這些都緊緊圍繞誠信度、合規(guī)度和踐約度三大內(nèi)容展開。

政務誠信本質(zhì)上是政府獲得社會公眾信任的資本，主要表現(xiàn)在三個方面：政府人員的基本綜合素質(zhì)即誠信度、在社會管理中的自身信用水平即合規(guī)度、在經(jīng)濟活動中承諾踐約的能力與結(jié)果即踐約度。

誠信素質(zhì)是政府獲得公眾信任的基礎資本，涉及道德文化理念、精神素養(yǎng)、意愿、能力與行為，體現(xiàn)的是政府的信用價值取向，可以概括為誠信度?！兑庖姟分赋?，“要堅持守信承諾”原則，各級人民政府和公務員要清正廉潔，恪盡職守，敢于擔當。要建立健全守信踐諾機制；堅持勤政高效原則，進一步優(yōu)化行政流程，繼續(xù)清理、削減和調(diào)整行政審批事項，推行網(wǎng)上服務、并聯(lián)服務和服務質(zhì)量公開承諾等措施。

在社會管理中的自身信用水平是政府獲得公眾信任的社會資本，表現(xiàn)為政府在行政活動中遵守法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則、民間慣例以及內(nèi)部管理規(guī)定的意愿、能力與行為結(jié)果，涉及政府的一般行政活動，體現(xiàn)的是政府在行政活動中的信用價值取向與信用責任，可以概括為合規(guī)度。《意見》強調(diào)要堅持依法行政原則，各級人民政府和公務員要始終堅持依法治國、依法行政，切實履行法定職責必須為、法無授權(quán)不可為的要求，同時健全依法決策機制，將合法性審查、合規(guī)性審核、集體討論決定等作為重大決策的必經(jīng)程序。要按照權(quán)力和責任清單制度要求，切實做到依法決策、依法執(zhí)行和依法監(jiān)督。

在經(jīng)濟活動中承諾踐約的能力與結(jié)果是政府獲得公眾信任的經(jīng)濟資本，表現(xiàn)為政府在經(jīng)濟活動中的踐約能力，體現(xiàn)的是政府在經(jīng)濟活動中的信用價值取向與信用責任，可以概括為踐約度?！兑庖姟吩趫猿质匦袍`諾原則中明確指出，各級人民政府在債務融資、政府采購、招標投標等市場交易領域應誠實守信，嚴格履行各項約定義務，為全社會作出表率。

政務誠信要建章建制落實到職責中

在總體要求和“五大堅持”原則的指導下，《意見》對如何建立健全政務信用管理體系做出明確指示，并要求加強政府采購、招標投標、招商引資等關系到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域政務誠信建設。政務誠信表現(xiàn)在三個方面，即政府的基本素質(zhì)、在社會管理中的自身信用水平、在經(jīng)濟活動中承諾踐約的能力與結(jié)果，與之相對應，《意見》提出的具體建設舉措也是從意識文化、規(guī)章制度、交易踐約能力三方面展開。

首先，是意識與文化建設。《意見》指出，要加強公務員誠信教育，以社會主義核心價值觀為引領，深入開展公務員誠信、守法和道德教育。這從根本上夯實政務誠信建設的思想基礎。編制《公務員誠信手冊》，將信用建設納入公務員培訓和領導干部進修課程，加強公務員信用知識學習，努力提高政府部門人員的誠信意識和服務意識，在從政倫理教育和職業(yè)道德教育中不斷強化誠信觀念。作為第一維度的政務誠信沒有具體的約定內(nèi)容，而是存在于政府人員的潛意識中，是行政過程中的潛意識與潛規(guī)則，是社會對政府要求的信用底線。隨著社會發(fā)展，這種政府行為的潛規(guī)則、意識、文化的邊界將逐漸外化、清晰，全社會將逐漸達成共識，明確內(nèi)容與行為邊界。政務誠信涉及價值觀念、社會態(tài)度、風俗習慣、倫理道德、行為方式以及生活方式等，表現(xiàn)政府及其行政人員的基本素質(zhì)。

其次，是規(guī)章制度與信用管理體系建設。如果說第一維度政務誠信僅僅是一種意識形態(tài)上的潛規(guī)則，不具有對政府行為的硬約束，那么第二維度政務誠信則是具體明確的法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、社會管理制度、內(nèi)部規(guī)定等，是對政府行為的一種硬性約束，是明確的社會規(guī)則，是把第一維度政務誠信中已形成的、被社會公認的潛規(guī)則上升為明規(guī)則，落實成政府與社會管理規(guī)定?！兑庖姟窂牟杉庞涗洝⒔⑹匦偶钆c失信懲戒機制、信用權(quán)益保護和信用修復機制以及政務誠信監(jiān)督體系對政務誠信管理制度做出全面的規(guī)定和建設要求，這也在事實上建立了公職人員誠信檔案制度，包括信用評定、信用監(jiān)管、失信懲戒等一整套完善的信用機制，實行“官德”問責制。

再次，是提升經(jīng)濟管理水平建設，即提升政府自身的經(jīng)濟交易與踐約能力。第三維度政務誠信是誠信度和合規(guī)度在經(jīng)濟交易領域的集中反映。政府及其行政人員的誠信素質(zhì)和信用形象，直接關系到經(jīng)濟交易的水平與能力；政府自身的財政實力和自我約束意識，又直接關系到經(jīng)濟交易的履約能力?！兑庖姟分兄攸c領域的政務誠信建設分別將政府作為債務人和管理者，對政府在經(jīng)濟交易領域的信用監(jiān)管做出明確的規(guī)范和要求。政府作為債務人，融資用途、還款來源和債務風險都應在可控范圍內(nèi)，遵循依法依規(guī)、規(guī)模適度、風險可控和程序透明原則，尤其以地方政府信用作為擔保的借款融資，更應做好債務管理工作。政府作為管理者，應當對政府采購、招投標和社會資本合作項目做好監(jiān)督和檢查，提高信息透明度，加大對合作方的審批力度，嚴厲懲戒違法違規(guī)失信行為，做到對社會公眾負責。

政務誠信建設在社會信用體系建設中起到重要的示范和引領作用。政府重承諾守信用，會帶動整個社會誠信風氣的形成。這種誠信風氣是我國社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展、社會主義和諧社會全面建設所不可或缺的重要精神力量。（作者系中國人民大學財政金融學院教授、博士生導師、信用管理學科帶頭人、信用管理研究中心主任）