推動社會信用體系建設邁向良法善治

——來源：光明日報

　　黨的十九屆四中全會強調，完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒。在一系列政策文件的指導下，上海、浙江、江蘇、湖北等地紛紛出臺社會信用地方性法規(guī)，呈現(xiàn)出以政府為主導、以失信懲戒為特色、以監(jiān)管治理為功能的社會信用管理格局。近日，國家發(fā)改委、人民銀行發(fā)布《關于進一步規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復構建誠信建設長效機制的指導意見（征求意見稿）》，旨在進一步推動社會信用的規(guī)范化發(fā)展。社會信用體系建設是一項龐大工程，只有規(guī)范化和法治化，才能使建設中的難點和痛點迎刃而解，實現(xiàn)良法善治。

　　社會信用體系建設的現(xiàn)實意義和制度痛點

　　社會信用體系建設是弘揚社會主義核心價值觀、構建誠信社會的重要途徑。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，是中華傳統(tǒng)文化的優(yōu)秀基因，也是社會主義核心價值觀的重要內容之一。通過信用體系建設，能夠在全社會推動樹立正確的誠信觀、構建誠信社會。

　　社會信用體系建設是優(yōu)化營商環(huán)境、營造良好社會生態(tài)、實現(xiàn)市場經濟良性發(fā)展的內在需要。隨著市場經濟快速發(fā)展，全社會對于信用以及信用工具的需求愈發(fā)強烈，社會信用體系可以為市場提供一種可信賴的“軟環(huán)境”。

　　社會信用體系建設是適應新時代市場治理和公共服務管理的迫切需要。市場經濟本質上是信用經濟，將信用工具與市場管理、公共服務、營商環(huán)境建設深度結合，可以讓政府部門更好地了解不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)的失信和守信情況，抓住失信重點領域，鼓勵信用優(yōu)質的守信主體，有的放矢地合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。

　　當前我國社會信用制度體系已經初步建立，但由于缺乏統(tǒng)一的上位法規(guī)范，社會信用立法的基本法理和具體規(guī)則都沒有形成共識，整體呈現(xiàn)出“縱橫交錯”“九龍治水”的局面，導致問題頻現(xiàn)。

　　橫向來看，包括金融、稅務、交通、環(huán)保、教育等領域在內的管理部門大力推進社會信用體系建設，幾乎社會經濟生活相關的各個行業(yè)都開始出現(xiàn)社會信用規(guī)范；縱向來看，社會信用規(guī)范的制定主體囊括了從中央到地方政府及其組成部門。有些地方過于依賴信用工具，出現(xiàn)了濫用和泛化現(xiàn)象。部分社會信用規(guī)范的創(chuàng)新缺乏審慎思考，各種地方“土政策”隨意加碼，暴露出信用信息收集和利用失控失序、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴大、信用主體權益保障不到位、一事多罰等問題。

　　社會信用體系具有重要的現(xiàn)實意義，但是同樣需要接受法治精神的形塑，明確制度的邊界和效用，夯實合法性基礎，實現(xiàn)社會信用體系建設的規(guī)范化和法治化。

　　社會信用立法應科學布局、合理規(guī)劃

　　制定統(tǒng)一的社會信用法是最高形式的立法活動，有利于增強信用立法的權威性和體系性，從根本上解決各種亂象。當前，在該法不能即刻出臺的情況下，基于法治原則的要求，需要統(tǒng)籌考慮立法資源和立法成本，按照統(tǒng)籌安排、循序漸進、先易后難、先急后緩、各個擊破的思路，根據立法條件和立法時機綜合運用單獨立法、補充立法、部門立制等多種方式。

　　社會信用立法需要合理配置立法權力。地方立法在社會信用立法中表現(xiàn)出較高的積極性和創(chuàng)造性，但也存在立法標準不同、立法質量參差等問題。社會信用立法權力的配置需要統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的差異性、不同行業(yè)的特殊性、地方創(chuàng)制的積極性等因素，對于涉及社會信用的基本概念、重要制度、核心規(guī)則以及法律保留事項等內容，仍然需要通過中央立法守住“底線”；對于其他部分可以結合具體事項，或是通過國務院決定和命令進行授權，或是將創(chuàng)新空間留給地方立法，放開“上線”。

　　社會信用立法需要協(xié)調與其他法律之間的關系。第一，處理好與行政處罰法之間的關系。行政處罰法修訂草案已將不得申請行政許可、限制從業(yè)、通報批評三種常見的失信懲戒措施納入該法。未來，其他失信懲戒措施究竟是在社會信用法中進行統(tǒng)一規(guī)范，還是參照適用行政處罰法的原則和精神，都需要在法律制度之間形成協(xié)調與配合。第二，處理好與個人信息保護法之間的關系。民法典明確保護自然人的個人信息，對于自然人信用信息的收集、披露、使用、管理等都需要與民法典以及未來個人信息保護法相銜接，保護相對人的知情權、異議權、更正權、復議權和訴訟權等權利。

　　社會信用立法需要確立以人民為中心的價值理念

　　黨的十八大提出加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設。因此，社會信用體系建設既要面向社會市場構建商務誠信和社會誠信，又要面向公權力構建政務誠信和司法公信，兩者需要并重推進。社會信用立法的功能定位呈現(xiàn)為管理法、促進法、保障法三位一體，通過社會信用體系實現(xiàn)社會治理，促進社會信用工具的合理應用，保障相對人的合法權益。

　　法治建設必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。社會信用體系建設的內在動力源于人民，需要重視立法過程中的公眾參與，將社會信用體系建設納入全民守法的法治建設基礎工程之中，避免社會信用立法出現(xiàn)“拍腦袋”式立法，推動制度構建與社會形成良性的促進與互動，提高社會公眾參與社會信用法治建設的積極性。

　　社會信用立法需要堅定法治理念

　　社會信用應當避免成為一種功能主義的工具抓手，謹防利用信用懲戒“一處違法、處處受限”所帶來的高效和便捷，“哪里需要往哪里搬”。社會信用體系建設不能停留于形式合法，需要回歸實質合法的基本要求，遵循法律保留、法律優(yōu)先、一事不再罰、正當程序等基本法治原則。

　　立法過程中，應著重關注失信、信用信息、信用黑名單、信用獎勵、信用懲戒等基本法律概念的辨析，對信用的產生、記錄、申訴異議、移除、刪除、救濟等環(huán)節(jié)進行全過程的制度考量。確立社會信用信息歸集、公示及退出的基本法律制度、信息主體的權益保護制度、信用黑名單進出制度、信用的激勵和失信懲戒機制、信用服務行業(yè)發(fā)展促進制度等重要制度。