解讀|市場監(jiān)管信用修復(fù)制度研究

——來源：《中國市場監(jiān)管研...

　　摘要：信用修復(fù)制度作為商事制度改革的重要方面，其理論研究尚未被重視，基本原則尚未在國家和地方法律規(guī)范中確立，修復(fù)要件與程序缺乏統(tǒng)一性且規(guī)范層級較低。本文基于市場監(jiān)管信用修復(fù)制度現(xiàn)狀與不足，研究信用修復(fù)制度和程序的基本理論，對信用修復(fù)的性質(zhì)和功能進(jìn)行分析，并對基本原則、信用修復(fù)要件、修復(fù)程序類型化等問題進(jìn)行論述，揭示與我國新型市場監(jiān)管機(jī)制相適應(yīng)的信用修復(fù)活動的普遍規(guī)律，為完善信用修復(fù)制度提供理論支撐。

　　關(guān)鍵詞：信用修復(fù)；法律性質(zhì)；基本原則；啟動要件；程序類型

　　信用修復(fù)的法律性質(zhì)、涵義與功能 

　　很大一部分學(xué)者認(rèn)為信用修復(fù)是解除不良記錄和黑名單公示。另有觀點(diǎn)認(rèn)為信用修復(fù)以失信和信用懲戒為前提，信用修復(fù)的過程是失信市場主體主動糾正其違法失信行為、重建信用的過程，也是行政機(jī)關(guān)解除相關(guān)信用記錄的過程。

　　以上觀點(diǎn)并沒有對信用修復(fù)法律性質(zhì)予以界定。

　　筆者認(rèn)為，市場監(jiān)管領(lǐng)域信用修復(fù)的前提非失信與違法，而是申請人因失信和違法行為已承擔(dān)了信用責(zé)任。信用責(zé)任是義務(wù)人未履行市場監(jiān)管過程中產(chǎn)生的法定義務(wù)而承擔(dān)的加重義務(wù)。此外，信用修復(fù)對象不僅是不良記錄、黑名單公示，還包括市場準(zhǔn)入限制和行為限制等情形。

　　由此可見，修復(fù)是基于信用責(zé)任承擔(dān)之事實，本身非獨(dú)立法律行為。因此，市場監(jiān)管信用修復(fù)的法律性質(zhì)是行政事實行為。

　　行政事實行為是指行政主體以不產(chǎn)生法律約束力，而以影響或改變事實狀態(tài)為目的實施的行為。這種行為本身不具有法律約束力。從本質(zhì)上來說，它是一種體現(xiàn)行政行為法律上的約束力行為。

　　由于行政事實行為在客觀上表現(xiàn)多種多樣，有的行政事實行為對行政相對人合法權(quán)益可能會產(chǎn)生不利影響，容易與一般行政行為相混淆，最典型的是市場監(jiān)管部門銷毀收繳的假冒偽劣產(chǎn)品。

　　同樣，信用修復(fù)行為亦可以看作是信用懲戒達(dá)成目的的一種補(bǔ)充行為。

　　綜上所述，我們可以將信用修復(fù)定義為：

　　市場監(jiān)管部門依據(jù)法律法規(guī)，鑒于失信者已承擔(dān)信用責(zé)任，經(jīng)過一定程序和條件，予以批準(zhǔn)或依據(jù)職權(quán)主動重塑其從事商事活動須具備的信用的行政事實行為。 

　　根據(jù)上文對信用修復(fù)性質(zhì)和涵義的分析，信用修復(fù)盡管不屬于獨(dú)立行政行為，但仍然是市場監(jiān)管部門借助行政職權(quán)實施的行為。

　　作為信用懲戒的補(bǔ)充，其功能相應(yīng)體現(xiàn)為信用矯正、人權(quán)保障和平衡效率與安全。 

　　一方面，當(dāng)失信主體承擔(dān)了因失信而付出的高昂代價，即在已履行了信用責(zé)任情況下，市場監(jiān)管部門應(yīng)解除其受限。矯正功能實質(zhì)是通過法律強(qiáng)制失信人承擔(dān)信用責(zé)任，在其得到矯正后，讓其重新融入市場經(jīng)營活動。

　　另一方面，我國憲法規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，作為基本權(quán)利的自由權(quán)包括營業(yè)自由。如因市場主體一時失信，而永久承擔(dān)信用責(zé)任甚至剝奪其正常進(jìn)入市場的權(quán)利則侵害了其營業(yè)權(quán)。信用修復(fù)保障營業(yè)自由亦實現(xiàn)了人權(quán)保障的功能。

　　此外，信用懲戒要實現(xiàn)的目標(biāo)是維護(hù)市場交易安全，但商事活動的營利特征決定效率優(yōu)先，市場監(jiān)管部門依據(jù)法律及時進(jìn)行信用修復(fù)無疑會促進(jìn)市場交易高效便捷。安全價值與效率價值有時呈現(xiàn)沖突，而理性、正義的修復(fù)正是信用懲戒中平衡兩者關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)。 

　　信用修復(fù)的基本原則 

　　（一）修復(fù)法定原則 

　　修復(fù)法定原則是依法行政原則在信用監(jiān)管中的體現(xiàn)，是指立法機(jī)關(guān)制定法律制度時，對應(yīng)予修復(fù)的情形、依據(jù)、修復(fù)機(jī)關(guān)、當(dāng)事人、程序作出詳細(xì)規(guī)定；市場監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容和程序進(jìn)行信用修復(fù)。目前，市場監(jiān)管部門對信用修復(fù)大都依據(jù)省級部門規(guī)范性文件規(guī)定，且實體與程序規(guī)定不一。

　　（二）比例修復(fù)原則 

　　比例修復(fù)原則是指設(shè)定修復(fù)制度時要兼顧信用監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)與保護(hù)信用責(zé)任承擔(dān)人的合法權(quán)利，信用修復(fù)與信用懲戒是信用監(jiān)管的兩個重要方面，應(yīng)使信用修復(fù)與信用責(zé)任兩者保持平衡。目前，各地現(xiàn)有規(guī)范中尚未實現(xiàn)對修復(fù)的分類管理。應(yīng)結(jié)合信用責(zé)任的特點(diǎn)進(jìn)一步明確區(qū)分為自動修復(fù)類、申請修復(fù)類和禁止修復(fù)類。

　　（三）簡便和公開原則 

　　商事交易以利用現(xiàn)有資源獲取最大經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，如果當(dāng)事人已履行信用責(zé)任理應(yīng)及時修復(fù)其信用。簡便和公開原則主要體現(xiàn)在修復(fù)行為一般采取要式或書面行為，并對內(nèi)容預(yù)先確定，簡便手續(xù)；市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時提供啟動修復(fù)程序的相關(guān)信息，特別是不服修復(fù)決定的救濟(jì)渠道應(yīng)及時公開。目前，我國信用修復(fù)公開制度還不完善。

　　（四）維護(hù)交易安全原則 

　　交易安全是信用修復(fù)制度的核心價值之一。信用一旦修復(fù)，商事交易相對人便基于被信用修復(fù)人的主體資格、權(quán)利狀態(tài)等與交易有關(guān)的外觀信用信息與其從事交易活動。維護(hù)交易安全原則指信用修復(fù)是以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序為出發(fā)點(diǎn)，其制度設(shè)計上須嚴(yán)格規(guī)定禁止和限制修復(fù)的情形。對于涉及社會公眾利益或相對人重大利害關(guān)系還應(yīng)設(shè)立聽證程序，從而依法合理、有效地實施修復(fù)。

　　啟動信用修復(fù)的要件、修復(fù)種類 

　　（一）啟動信用修復(fù)程序的實質(zhì)要件 

　　信用修復(fù)程序的啟動要件是實施信用修復(fù)的必要條件，即在何種情形下進(jìn)行的修復(fù)才具備法律效力。正如上文所述，已履行信用責(zé)任的事實是信用修復(fù)的前提要件。

　　但實務(wù)中，更強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人提出申請這一形式要件，卻忽視了履行信用責(zé)任是適用信用修復(fù)程序的前提這一事實。如，各地規(guī)定對信用修復(fù)的條件大都是糾正錯誤，消除社會不良影響等等。

　　如何理解其內(nèi)涵？依據(jù)行政比例原則，行政處罰目的和手段相稱，當(dāng)事人接受處罰按時繳納罰款并停止違法行為，就應(yīng)理解為滿足糾正錯誤，消除社會不良影響條件，依此邏輯則不存在修復(fù)的前提。

　　這也恰恰說明，存在另外一種責(zé)任即信用責(zé)任，此責(zé)任己履行則是修復(fù)存在的必要前提。

　　此外，部分法規(guī)將一些行政行為中的公示程序作為信用懲戒也值得商榷。

　　最典型的是《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定政府和企業(yè)公示行政處罰信息。處罰程序公開是行政程序的基本原則，目的是為了保證處罰公正、透明公開、不偏私。

　　處罰公開與信用信息公開有本質(zhì)區(qū)別，而立法和執(zhí)法上傾向于將其作為信用懲戒，這會導(dǎo)致其與信用責(zé)任模糊不清。

　　（二）信用修復(fù)種類 

　　信用修復(fù)作為行政事實行為，法律上理應(yīng)事先作出安排，限定修復(fù)種類和程序。

　　就信用本身而言，對其評價具有廣泛性、復(fù)雜性和變化性，但這不影響一定時期信用責(zé)任種類的法定。

　　從承擔(dān)責(zé)任形式進(jìn)行劃分，均可納入四種類別。 

　　一是聲譽(yù)懲戒類信用責(zé)任，如信用信息公示、經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單；

　　二是行為限制類信用責(zé)任，如禁止坐高鐵、飛機(jī)和高消費(fèi)；

　　三是資格限制類信用責(zé)任，如禁止某些領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，禁止參與一些招投標(biāo)項目，公司法中對董事、監(jiān)事任職的禁止規(guī)定等；

　　四是終身禁止類信用責(zé)任，如對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人。

　　有了信用責(zé)任就有了相應(yīng)的修復(fù)種類。 

　　聲譽(yù)懲戒類信用責(zé)任是市場監(jiān)管部門依法將市場主體列入經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單并予以公示。

　　行為限制類信用責(zé)任對某些市場交易行為進(jìn)行限制或禁止高消費(fèi)，旨在維護(hù)交易安全。

　　這兩種信用責(zé)任實質(zhì)上是基于商事主體未能及時履行法定義務(wù)，應(yīng)負(fù)擔(dān)更加嚴(yán)格的注意義務(wù)，如果其及時履行法定義務(wù)，且滿足時間條件，經(jīng)當(dāng)事人申請，市場監(jiān)管部門應(yīng)將其及時移出經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單或解除行為限制。

　　資格限制類信用責(zé)任，是針對一定時期商事主體某些領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，超出此期限無需申請，當(dāng)事人信用自行修復(fù)。

　　如，《征求意見稿》第十四條第二款規(guī)定，因被列入經(jīng)營異常名錄屆滿3年被列入嚴(yán)重違法失信名單企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人，3年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負(fù)責(zé)人。失信主體信用修復(fù)須提出信用修復(fù)申請。顯然，3年期滿，意味著失信人的信用責(zé)任已履行，應(yīng)自行恢復(fù)其信用，無需提出申請。

　　終身禁止類信用責(zé)任顧名思義，是終身承擔(dān)行為或資格限制和列入嚴(yán)重違法失信名單，一旦法律如此規(guī)定就不存在信用修復(fù)問題。因而，信用修復(fù)種類分為自動修復(fù)和依申請修復(fù)。

　　信用修復(fù)程序類型化 

　　在實定法上區(qū)分為自動修復(fù)還是依申請修復(fù)后，就要為不同的修復(fù)情形設(shè)置不同的程序。

　　盡管申請修復(fù)人的請求可能會有多樣性，但按照二分法，市場監(jiān)管信用修復(fù)的種類有自動信用修復(fù)、依申請的信用修復(fù)，可按照這兩個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相適應(yīng)的程序設(shè)置。

　　基于此，對依申請的信用修復(fù)予以一定的分流，其中，對簡單的情形采取簡易程序進(jìn)行，縮短周期；對較為重大復(fù)雜和異議的修復(fù)，按照嚴(yán)格程序進(jìn)行處理。 

　　（一）自行修復(fù)程序 

　　資格限制類信用責(zé)任履行后，信用自行修復(fù)仍有其相應(yīng)程序，即以一定方式通知其信用恢復(fù)。

　　（二）普通修復(fù)程序 

　　此程序適用于重大的聲譽(yù)懲戒和行為限制等信用責(zé)任承擔(dān)后的修復(fù)。

　　如對于納入黑名單的商事主體，由于其失信或違法行為的嚴(yán)重性，為維護(hù)商事活動交易安全，解除公示和移出須謹(jǐn)慎。

　　再如，行為限制大都是失信違法人因未履行法定義務(wù)而對其行為限制加重其義務(wù)，修復(fù)過程中需審查是否履行法定義務(wù)這一事實狀況。

　　首先，申請人須合格，是信用責(zé)任實際承受者或利害關(guān)系人；其次，申請以書面形式；再者，監(jiān)管部門可委派兩名以上人員調(diào)查是否履行法定義務(wù)事實；最后，針對不同情形法律預(yù)先規(guī)定不同期間。

　　在期間內(nèi)，如發(fā)現(xiàn)是法律規(guī)定不得修復(fù)或不屬于本機(jī)關(guān)修復(fù)情形的，則作出不予修復(fù)或告知其向有權(quán)修復(fù)機(jī)關(guān)申請修復(fù)的決定。

　　今后立法亦可考慮對涉及公共利益或相關(guān)利益人的修復(fù)設(shè)置聽證程序。此外，修復(fù)機(jī)構(gòu)行使公權(quán)特性，決定監(jiān)督的重要地位，對特別重大的修復(fù)案例設(shè)置必要的監(jiān)督程序（如向上級部門備案）等。

　　（三）簡易修復(fù)程序 

　　信用責(zé)任輕微且已履行、事實清楚是適用簡易修復(fù)程序的條件。

　　如，及時年報后申請移出經(jīng)營異常名錄，市場監(jiān)管部門可依據(jù)全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查實后，當(dāng)場辦理修復(fù)。

　　適用簡易程序辦理信用修復(fù)時，由于事實清楚，可由市場監(jiān)管部門信用管理人員一人辦理，申請人可以口頭、電話、微信公眾號、官方網(wǎng)站等申請，辦理人員書面記錄后可以即時受理，審查后當(dāng)場辦結(jié)。

　　（四）權(quán)利救濟(jì)程序 

　　當(dāng)事人對信用修復(fù)決定不服，或利害關(guān)系人認(rèn)為信用修復(fù)侵害其合法權(quán)益，是否可以申請行政復(fù)議、行政訴訟甚至是行政賠償？

　　信用修復(fù)可能會產(chǎn)生侵犯相對人合法權(quán)益事實的情形不容置疑，因修復(fù)產(chǎn)生損害后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

我國行政復(fù)議與行政訴訟標(biāo)的只是具體行政行為，未明確行政事實行為可訴性，今后需修改法律法規(guī)明確對不服信用修復(fù)決定情形的權(quán)利救濟(jì)途徑。