解讀|信用風險分類監(jiān)管的理論依據(jù)及反思

——來源：國家社科基金一般...

　　社會信用立法實踐與學術探討近年來逐步掀起熱潮，但也引發(fā)較大爭議。相對而言，作為信用規(guī)制手段之一的信用風險分類監(jiān)管，是指監(jiān)管機構依據(jù)市場主體的信用評價與合規(guī)風險而采取差異化的執(zhí)法措施，信用風險分類監(jiān)管作為一種執(zhí)法資源調(diào)配手段，在事中事后監(jiān)管體系構建中扮演了較為核心角色。

　　中央層面格外強調(diào)了信用風險分類監(jiān)管在整個事中事后監(jiān)管體系中的重 要性，譬如《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》提出“推進信用分級分類監(jiān)管，依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施”?！秶鴦赵宏P于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》也提出：“實施信用風險分類監(jiān)管，針對突出問題和風險開展雙隨機抽查，提高監(jiān)管精準性?！睆恼?guī)制理論視角來看，信用風險分類監(jiān)管的理論依據(jù)可追溯至伊恩·艾爾斯與約翰·布雷斯維特所創(chuàng)設的“回應性規(guī)制”（Responsive Regulation）模式，而回應性規(guī)制模式下的“同等回應”（Tit-for-tat）則是一項重要的監(jiān)管執(zhí)法策略。這意味著基于市場主體合規(guī)動機的差異性，監(jiān)管機構應當選取對應的監(jiān)管執(zhí)法策略。因此，政府監(jiān)管機構需要通過對市場主體的動機監(jiān)控，進而針對性地進行行政執(zhí)法資源的差異化配置。與之類似，朱莉亞·布萊克與羅伯特·鮑德溫在回應性規(guī)制的基礎上引入風險評估因素，進一步提煉出“基于風險的回應性規(guī)制”（Respon-sive Risk-based Regulation）模式，認為監(jiān)管機構需要評估市場主體的合規(guī)風險，并根據(jù)風險來有效分配監(jiān)管執(zhí)法資源。在理想狀態(tài)下，“基于風險的回應性規(guī)制”模式將借助信息數(shù)據(jù)手段，輔助監(jiān)管機構把行政執(zhí)法資源與監(jiān)管注意力優(yōu)先投射至風險相對更高領域。因此，按照相關學者對于回應性規(guī)制理論的本土化構想，我國監(jiān)管機構對市場主體相關信息的獲取控制能力是回應性規(guī)制運轉(zhuǎn)的前提要件，“監(jiān)管者需要對被監(jiān)管市場主體的經(jīng)營狀況和守法狀況進行翔實記錄，并根據(jù)既往經(jīng)營記錄和守法記錄圈定重點關注的被監(jiān)管者，在監(jiān)管活動中對圈定對象予以監(jiān)管資源的扶植傾斜，監(jiān)管者還應加強相關的信息分析，更加切實地研判被監(jiān)管者的真實動機?！笨梢哉f，事中事后監(jiān)管體系中的信用風險分類監(jiān)管模式，明顯契合了“回應性規(guī)制”的監(jiān)管執(zhí)法策略。

　　當前在市場監(jiān)管的執(zhí)法活動中，愈發(fā)強調(diào)要根據(jù)企業(yè)主體的信用水平與合規(guī)動機來差異化地分配執(zhí)法資源。譬如《市場監(jiān)管總局關于全面推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的通知》（國市監(jiān)信指出：“針對不同風險程度、信用水平的檢查對象采取差異化監(jiān)管措施，合理確定、動態(tài)調(diào)整抽查比例和檢查對象被抽查概率，既保證必要的抽查覆蓋面和監(jiān)管效果，又防止檢查過多和執(zhí)法擾民?！倍谑称匪幤钒踩?、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等社會性規(guī)制領域推崇的信用風險分類監(jiān)管，對風險因素的強調(diào)則更為契合“基于風險的回應性規(guī)制”理念。具體而言，在食品藥品安全監(jiān)管執(zhí)法中，《國家食品藥品監(jiān)管總局關于對取消和下放行政審批事項加強事中事后監(jiān)管的意見》提出：“以日常監(jiān)管、良好行為、不良行為、信用評價等信息為基礎，建立健全行政審批誠信檔案，依據(jù)監(jiān)管對象信用等級、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、違法違規(guī)行為等，將監(jiān)管對象分為不同類別，實行分類監(jiān)管。對違法違規(guī)、失信企業(yè)和高風險企業(yè)要根據(jù)情況適當增加檢查頻次，實行重點管理?！杯h(huán)境執(zhí)法的實踐也體現(xiàn)出類似的監(jiān)管原理，2019年生態(tài)環(huán)境部《關于做好引導企業(yè)環(huán)境守法工作的意見》（征求意見稿）提出：“對監(jiān)管對象進行科學分級，對重點區(qū)域、重點行業(yè)、群眾投訴反映強烈、違法違規(guī)頻次高、環(huán)境信用不良的企業(yè)加密監(jiān)管頻次，對管理規(guī)范、守法記錄良好的企業(yè)降低監(jiān)管頻次?！蓖瑯?，在安全生產(chǎn)領域中，中央要求各地監(jiān)管機構“將企業(yè)整體風險等級作為監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)，針對不同風險等級的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點內(nèi)容等，實行差異化、精準化動態(tài)監(jiān)管”。

　　在當前行政審批的改革背景下，放松規(guī)制的政策試驗帶來市場主體的大量涌入，給有限的行政監(jiān)管資源帶來巨大壓力，所以，帶有“回應性規(guī)制”色彩的信用風險分類監(jiān)管無疑能夠起到節(jié)省執(zhí)法資源、有效辨識風險與提高監(jiān)管效能的重要功用。而且就監(jiān)管執(zhí)法效果而言，通過監(jiān)管執(zhí)法資源的傾斜配置并增強行政檢查頻次，是改變被規(guī)制方的合規(guī)動機并提升規(guī)制效率的有效手段，這種正相關性得到了相關實證研究的有力佐證。然而，信用風險分類監(jiān)管模式的本土化運轉(zhuǎn)也面臨諸多掣肘。

　　首先，信用風險分類監(jiān)管模式的精髓在于監(jiān)管機構需要根據(jù)充足的市場信息來設定信用等級，進而合理劃分合規(guī)風險與分配執(zhí)法資源。這說明真實足量的市場信息是有效分類與差異化監(jiān)管的啟動裝置。但是發(fā)展中國家普遍面臨的困境是“監(jiān)管機構對于市場主體通常缺乏精準的信息數(shù)據(jù)來判斷風險闕值的 高低，進而難以在執(zhí)法過程中提前設定正確優(yōu)先次序”。 同理，在中國本土規(guī)制實踐中，信用信息與合規(guī)數(shù)據(jù)往往并不可靠充分。這一方面源自行政執(zhí)法資源的有限性導致地方監(jiān)管機構對于市場主體缺乏充足信息掌控，監(jiān)管機構無從獲知市場主體違規(guī)行為的比重，也很難調(diào)查確認合規(guī)信息真實與否；另一方面，地方監(jiān)管機構與市場主體也有可能合謀偽造信用數(shù)據(jù)結(jié)果。因此，如何獲取充足的信用數(shù)據(jù)并確保其真實性，是信用風險分類監(jiān)管本土運轉(zhuǎn)的核心難題。

　　其次，信用風險分類監(jiān)管的部門分割化特征明顯，諸多行政監(jiān)管機構均通過“行政黑名單” “信用數(shù)據(jù)庫”等方式建立本部門的信用數(shù)據(jù)體系，但是不同部門的信用體系之間缺乏有效的制度銜接，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國家信用信息共享交換平臺的統(tǒng)一建設還處于初始階段。信用數(shù)據(jù)的部門割裂格局制約了信用風險分類監(jiān)管實踐的有效展開。

　　最后，信用風險分類監(jiān)管帶有現(xiàn)代監(jiān)管型國家的西方印記，規(guī)制手段體現(xiàn)出的鮮明技術化理念，更多建立在大中型企業(yè)為主的市場結(jié)構基礎之上。然而，我國城鄉(xiāng)二元格局下，基層大量小微市場主體呈現(xiàn)出高度分散格局，對自身信用缺乏敏感度；監(jiān)管執(zhí)法力量與市場主體在數(shù)量上對比懸殊，在基層監(jiān)管實踐中往往更多地依賴于專項整治等“運動式治理”手段，缺乏對市場信息進行精準管理的能力與意愿。信用風險分類監(jiān)管的西方規(guī)制理念在制度移植中面臨著先天的制約因素。(本文選摘國家社科基金一般項目“合作規(guī)制的行政法研究”的階段性成果。作者：盧超,中國社會科學院法學研究所)