市場監(jiān)管信用修復(fù)制度研究

——來源：《中國市場監(jiān)管研...

　　摘要：信用修復(fù)制度作為商事制度改革的重要方面，其理論研究尚未被重視，基本原則尚未在國家和地方法律規(guī)范中確立，修復(fù)要件與程序缺乏統(tǒng)一性且規(guī)范層級較低。

　　本文基于市場監(jiān)管信用修復(fù)制度現(xiàn)狀與不足，研究信用修復(fù)制度和程序的基本理論，對信用修復(fù)的性質(zhì)和功能進行分析，并對基本原則、信用修復(fù)要件、修復(fù)程序類型化等問題進行論述，揭示與我國新型市場監(jiān)管機制相適應(yīng)的信用修復(fù)活動的普遍規(guī)律，為完善信用修復(fù)制度提供理論支撐。

　　關(guān)鍵詞：信用修復(fù) 法律性質(zhì) 基本原則 啟動要件 程序類型

　　建立健全市場監(jiān)管領(lǐng)域信用修復(fù)機制（以下簡稱信用修復(fù)）是加強以信用為核心的事中事后監(jiān)管和完善失信聯(lián)合懲戒機制的必然要求，也是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。目前，信用修復(fù)的依據(jù)是部門規(guī)章和地方規(guī)范性文件，社會公眾對信用修復(fù)參與度不高，修復(fù)種類、條件和程序規(guī)范層級較低。

　　完善信用修復(fù)制度有利于深化“放管服”改革，既激發(fā)失信主體守信意愿，又保障失信市場主體的合法權(quán)利，對推動市場經(jīng)濟信用建設(shè)規(guī)范化、系統(tǒng)化，進一步提升政府公信力有重要意義。

　　一、信用修復(fù)制度現(xiàn)狀與不足 

　　（一）信用修復(fù)規(guī)范層級較低 

　　目前，市場監(jiān)管部門啟動信用修復(fù)程序適用的依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕35號，下稱《國務(wù)院指導(dǎo)意見》）、《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》（國家工商行政管理總局令第83號）以及各級政府和市場監(jiān)管局發(fā)布的規(guī)范性文件。2019年7月，市場監(jiān)管總局起草《嚴(yán)重違法失信名單管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。

　　以上部門規(guī)章和規(guī)范性文件體現(xiàn)出信用修復(fù)不同于其他的依職權(quán)行政行為，具有較強的政策性。信用修復(fù)涉及當(dāng)事人重大權(quán)益，“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”，市場監(jiān)管部門適用信用修復(fù)程序應(yīng)有法可依，加強信用修復(fù)制度立法，改變主要依據(jù)政策、規(guī)章和規(guī)范性文件的現(xiàn)狀。

　　（二）信用修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、適用范圍較窄 

　　一是信用修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一。《國務(wù)院指導(dǎo)意見》第十三條規(guī)定，“探索建立信用修復(fù)機制。失信市場主體在規(guī)定期限內(nèi)糾正失信行為、消除不良影響的，可通過作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓(xùn)、提交信用報告、參加公益慈善活動等方式開展信用修復(fù)。修復(fù)完成后，各地區(qū)各部門要按程序及時停止公示其失信記錄，終止實施聯(lián)合懲戒措施?！?。個別省市市場監(jiān)管部門出臺規(guī)范性文件將信用修復(fù)對象限定為受到市場監(jiān)管部門行政處罰的市場主體。

　　另有規(guī)范性文件規(guī)定信用修復(fù)適用于部分被列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單的企業(yè)?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l也作出類似規(guī)定。

　　二是信用修復(fù)的適用范圍較窄。《國務(wù)院指導(dǎo)意見》將信用修復(fù)的適用范圍定格為對符合移出公示情形的按程序及時停止公示其失信記錄，終止實施聯(lián)合懲戒措施?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l規(guī)定：“被列入嚴(yán)重違法失信名單的主體，符合下列情形的，可以申請移出嚴(yán)重違法失信名單：……”；第二十二條規(guī)定三種情形不予信用修復(fù)。現(xiàn)實中需信用修復(fù)的情形不僅包括移出嚴(yán)重違法失信名單，還包括行為限制類信用責(zé)任，如禁止坐高鐵、飛機和高消費；資格限制類信用責(zé)任，如禁止某些領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，禁止參與一些招投標(biāo)項目，限制在公司中擔(dān)任董事、監(jiān)事等；終身禁止類信用責(zé)任，如對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人?！墩髑笠庖姼濉芬粤信e方式確定修復(fù)情形無疑對實踐有積極作用，然而沒有明確規(guī)定信用責(zé)任履行完畢是修復(fù)的實質(zhì)要件，且修復(fù)范圍仍是被列入嚴(yán)重違法失信名單的主體申請移出嚴(yán)重違法失信名單。

　　另外，第二十二條規(guī)定，對國家安全、公共安全、人民生命健康財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重危害后果的不予信用修復(fù)。那么，何種情況下達到嚴(yán)重危害后果，由誰認定，沒有明確。

　　（三）未確立信用修復(fù)的基本原則 

　　信用修復(fù)的基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范信用修復(fù)立法、執(zhí)法、實施和爭議處理的基礎(chǔ)和普遍性規(guī)范，在法律規(guī)范中處于最高位階。

　　在商事制度改革背景下，行政法學(xué)界偏重于信用懲戒研究，對信用修復(fù)原則體系探析鮮有涉及。信用修復(fù)是由行政機關(guān)依據(jù)一定法律程序?qū)嵤?，法律?guī)范應(yīng)體現(xiàn)修復(fù)法定和比例修復(fù)等原則，這亦是依法行政原則和比例原則在信用修復(fù)制度中的集中體現(xiàn)。如，信用修復(fù)法定包括實體法定和程序法定，即是否適用修復(fù)和如何修復(fù)由法律作出統(tǒng)一安排。信用修復(fù)法律規(guī)范既要體現(xiàn)維護交易安全原則，還要符合簡便和公開原則。如，簡便和公開原則要求修復(fù)行為一般采取要式或書面行為，并對內(nèi)容預(yù)先確定，優(yōu)化流程，簡便手續(xù)。

　　總之，確立基本原則將有利于改變現(xiàn)有信用修復(fù)制度層級低、信用修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一及程序不完善的現(xiàn)狀。

　　（四）修復(fù)程序不完善、未實現(xiàn)類型化 

　　一是修復(fù)程序規(guī)制較散亂。各地修復(fù)期限長短不一，有的地區(qū)規(guī)定受理部門收到信用修復(fù)申請后3個工作日內(nèi)作出是否受理的決定。辦案部門自收到上述材料后5個工作日內(nèi)錄入審核意見。受理部門自收到辦案部門出具的審批表后3個工作日內(nèi)報局領(lǐng)導(dǎo)或根據(jù)其授權(quán)，作出決定并告知申請人。同意修復(fù)的，受理部門將失信違法信息從國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)撤除公示。有的地區(qū)規(guī)定受理申請的市場監(jiān)管部門經(jīng)辦人員受理后5個工作日內(nèi)提出初審意見經(jīng)本局分管負責(zé)人審核后，連同《企業(yè)誠信守法經(jīng)營承諾書》報省市場監(jiān)管局；省市場監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)自收到初審意見之日起5個工作日內(nèi)，作出同意或不同意移出的決定，并反饋初審部門。有時出于謹慎態(tài)度，個別地區(qū)要求已承擔(dān)信用責(zé)任的申請修復(fù)當(dāng)事人進行培訓(xùn)和考試通過后方啟動修復(fù)程序。

　　二是修復(fù)程序未實行類型化。信用修復(fù)流程通常包括申請、受理、審查、作出決定、公示、移出異常名錄等步驟，這一程序如適用所有修復(fù)情形則沒有體現(xiàn)簡便和公開原則。在制度設(shè)計上應(yīng)針對不同修復(fù)情形作出相應(yīng)程序規(guī)定，特別是對信用責(zé)任輕微且已履行的申請可設(shè)立簡易修復(fù)程序。三是現(xiàn)有制度中缺乏權(quán)利救濟程序。程序上應(yīng)明確利害關(guān)系人對修復(fù)決定不服的可以申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。

　　二、信用修復(fù)的法律性質(zhì)、涵義與功能 

　　很大一部分學(xué)者認為信用修復(fù)是解除不良記錄和黑名單公示。另有觀點認為信用修復(fù)以失信和信用懲戒為前提，信用修復(fù)的過程是失信市場主體主動糾正其違法失信行為、重建信用的過程，也是行政機關(guān)解除相關(guān)信用記錄的過程。以上觀點并沒有對信用修復(fù)法律性質(zhì)予以界定。

　　筆者認為，市場監(jiān)管領(lǐng)域信用修復(fù)的前提非失信與違法，而是申請人因失信和違法行為已承擔(dān)了信用責(zé)任。信用責(zé)任是義務(wù)人未履行市場監(jiān)管過程中產(chǎn)生的法定義務(wù)而承擔(dān)的加重義務(wù)。

　　此外，信用修復(fù)對象不僅是不良記錄、黑名單公示，還包括市場準(zhǔn)入限制和行為限制等情形。由此可見，修復(fù)是基于信用責(zé)任承擔(dān)之事實，本身非獨立法律行為。

　　因此，市場監(jiān)管信用修復(fù)的法律性質(zhì)是行政事實行為。行政事實行為是指行政主體以不產(chǎn)生法律約束力，而以影響或改變事實狀態(tài)為目的實施的行為。這種行為本身不具有法律約束力。從本質(zhì)上來說，它是一種體現(xiàn)行政行為法律上的約束力行為。

　　由于行政事實行為在客觀上表現(xiàn)多種多樣，有的行政事實行為對行政相對人合法權(quán)益可能會產(chǎn)生不利影響，容易與一般行政行為相混淆，最典型的是市場監(jiān)管部門銷毀收繳的假冒偽劣產(chǎn)品。同樣，信用修復(fù)行為亦可以看作是信用懲戒達成目的的一種補充行為。

　　綜上所述，我們可以將信用修復(fù)定義為：市場監(jiān)管部門依據(jù)法律法規(guī)，鑒于失信者已承擔(dān)信用責(zé)任，經(jīng)過一定程序和條件，予以批準(zhǔn)或依據(jù)職權(quán)主動重塑其從事商事活動須具備的信用的行政事實行為。

　　根據(jù)上文對信用修復(fù)性質(zhì)和涵義的分析，信用修復(fù)盡管不屬于獨立行政行為，但仍然是市場監(jiān)管部門借助行政職權(quán)實施的行為。作為信用懲戒的補充，其功能相應(yīng)體現(xiàn)為信用矯正、人權(quán)保障和平衡效率與安全。

　　一方面，當(dāng)失信主體承擔(dān)了因失信而付出的高昂代價，即在已履行了信用責(zé)任情況下，市場監(jiān)管部門應(yīng)解除其受限。矯正功能實質(zhì)是通過法律強制失信人承擔(dān)信用責(zé)任，在其得到矯正后，讓其重新融入市場經(jīng)營活動。

　　另一方面，我國憲法規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，作為基本權(quán)利的自由權(quán)包括營業(yè)自由。如因市場主體一時失信，而永久承擔(dān)信用責(zé)任甚至剝奪其正常進入市場的權(quán)利則侵害了其營業(yè)權(quán)。信用修復(fù)保障營業(yè)自由亦實現(xiàn)了人權(quán)保障的功能。

　　此外，信用懲戒要實現(xiàn)的目標(biāo)是維護市場交易安全，但商事活動的營利特征決定效率優(yōu)先，市場監(jiān)管部門依據(jù)法律及時進行信用修復(fù)無疑會促進市場交易高效便捷。安全價值與效率價值有時呈現(xiàn)沖突，而理性、正義的修復(fù)正是信用懲戒中平衡兩者關(guān)系的關(guān)鍵點。

　　三、信用修復(fù)的基本原則 

　　（一）修復(fù)法定原則 

　　修復(fù)法定原則是依法行政原則在信用監(jiān)管中的體現(xiàn)，是指立法機關(guān)制定法律制度時，對應(yīng)予修復(fù)的情形、依據(jù)、修復(fù)機關(guān)、當(dāng)事人、程序作出詳細規(guī)定；市場監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容和程序進行信用修復(fù)。目前，市場監(jiān)管部門對信用修復(fù)大都依據(jù)省級部門規(guī)范性文件規(guī)定，且實體與程序規(guī)定不一。

　　（二）比例修復(fù)原則 

　　比例修復(fù)原則是指設(shè)定修復(fù)制度時要兼顧信用監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)與保護信用責(zé)任承擔(dān)人的合法權(quán)利，信用修復(fù)與信用懲戒是信用監(jiān)管的兩個重要方面，應(yīng)使信用修復(fù)與信用責(zé)任兩者保持平衡。目前，各地現(xiàn)有規(guī)范中尚未實現(xiàn)對修復(fù)的分類管理。應(yīng)結(jié)合信用責(zé)任的特點進一步明確區(qū)分為自動修復(fù)類、申請修復(fù)類和禁止修復(fù)類。

　　（三）簡便和公開原則 

　　商事交易以利用現(xiàn)有資源獲取最大經(jīng)濟效益為目標(biāo)，如果當(dāng)事人已履行信用責(zé)任理應(yīng)及時修復(fù)其信用。簡便和公開原則主要體現(xiàn)在修復(fù)行為一般采取要式或書面行為，并對內(nèi)容預(yù)先確定，簡便手續(xù)；市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時提供啟動修復(fù)程序的相關(guān)信息，特別是不服修復(fù)決定的救濟渠道應(yīng)及時公開。目前，我國信用修復(fù)公開制度還不完善。

　　（四）維護交易安全原則 

　　交易安全是信用修復(fù)制度的核心價值之一。信用一旦修復(fù)，商事交易相對人便基于被信用修復(fù)人的主體資格、權(quán)利狀態(tài)等與交易有關(guān)的外觀信用信息與其從事交易活動。維護交易安全原則指信用修復(fù)是以維護經(jīng)濟秩序為出發(fā)點，其制度設(shè)計上須嚴(yán)格規(guī)定禁止和限制修復(fù)的情形。對于涉及社會公眾利益或相對人重大利害關(guān)系還應(yīng)設(shè)立聽證程序，從而依法合理、有效地實施修復(fù)。

　　四、啟動信用修復(fù)的要件、修復(fù)種類 

　　（一）啟動信用修復(fù)程序的實質(zhì)要件 

　　信用修復(fù)程序的啟動要件是實施信用修復(fù)的必要條件，即在何種情形下進行的修復(fù)才具備法律效力。正如上文所述，已履行信用責(zé)任的事實是信用修復(fù)的前提要件。但實務(wù)中，更強調(diào)當(dāng)事人提出申請這一形式要件，卻忽視了履行信用責(zé)任是適用信用修復(fù)程序的前提這一事實。如，各地規(guī)定對信用修復(fù)的條件大都是糾正錯誤，消除社會不良影響等等。如何理解其內(nèi)涵？依據(jù)行政比例原則，行政處罰目的和手段相稱，當(dāng)事人接受處罰按時繳納罰款并停止違法行為，就應(yīng)理解為滿足糾正錯誤，消除社會不良影響條件，依此邏輯則不存在修復(fù)的前提。這也恰恰說明，存在另外一種責(zé)任即信用責(zé)任，此責(zé)任己履行則是修復(fù)存在的必要前提。此外，部分法規(guī)將一些行政行為中的公示程序作為信用懲戒也值得商榷。最典型的是《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定政府和企業(yè)公示行政處罰信息。處罰程序公開是行政程序的基本原則，目的是為了保證處罰公正、透明公開、不偏私。處罰公開與信用信息公開有本質(zhì)區(qū)別，而立法和執(zhí)法上傾向于將其作為信用懲戒，這會導(dǎo)致其與信用責(zé)任模糊不清。

　　（二）信用修復(fù)種類 

　　信用修復(fù)作為行政事實行為，法律上理應(yīng)事先作出安排，限定修復(fù)種類和程序。就信用本身而言，對其評價具有廣泛性、復(fù)雜性和變化性，但這不影響一定時期信用責(zé)任種類的法定。從承擔(dān)責(zé)任形式進行劃分，均可納入四種類別。

　　一是聲譽懲戒類信用責(zé)任，如信用信息公示、經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單；

　　二是行為限制類信用責(zé)任，如禁止坐高鐵、飛機和高消費；

　　三是資格限制類信用責(zé)任，如禁止某些領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，禁止參與一些招投標(biāo)項目，公司法中對董事、監(jiān)事任職的禁止規(guī)定等；

　　四是終身禁止類信用責(zé)任，如對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負有責(zé)任的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人。

　　有了信用責(zé)任就有了相應(yīng)的修復(fù)種類。聲譽懲戒類信用責(zé)任是市場監(jiān)管部門依法將市場主體列入經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單并予以公示。行為限制類信用責(zé)任對某些市場交易行為進行限制或禁止高消費，旨在維護交易安全。這兩種信用責(zé)任實質(zhì)上是基于商事主體未能及時履行法定義務(wù)，應(yīng)負擔(dān)更加嚴(yán)格的注意義務(wù)，如果其及時履行法定義務(wù)，且滿足時間條件，經(jīng)當(dāng)事人申請，市場監(jiān)管部門應(yīng)將其及時移出經(jīng)營異常名錄、嚴(yán)重違法失信名單或解除行為限制。資格限制類信用責(zé)任，是針對一定時期商事主體某些領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，超出此期限無需申請，當(dāng)事人信用自行修復(fù)。

　　如，《征求意見稿》第十四條第二款規(guī)定，因被列入經(jīng)營異常名錄屆滿3年被列入嚴(yán)重違法失信名單企業(yè)的法定代表人、負責(zé)人，3年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負責(zé)人。失信主體信用修復(fù)須提出信用修復(fù)申請。顯然，3年期滿，意味著失信人的信用責(zé)任已履行，應(yīng)自行恢復(fù)其信用，無需提出申請。終身禁止類信用責(zé)任顧名思義，是終身承擔(dān)行為或資格限制和列入嚴(yán)重違法失信名單，一旦法律如此規(guī)定就不存在信用修復(fù)問題。因而，信用修復(fù)種類分為自動修復(fù)和依申請修復(fù)。

　　五、信用修復(fù)程序類型化 

　　在實定法上區(qū)分為自動修復(fù)還是依申請修復(fù)后，就要為不同的修復(fù)情形設(shè)置不同的程序。盡管申請修復(fù)人的請求可能會有多樣性，但按照二分法，市場監(jiān)管信用修復(fù)的種類有自動信用修復(fù)、依申請的信用修復(fù)，可按照這兩個標(biāo)準(zhǔn)進行相適應(yīng)的程序設(shè)置。基于此，對依申請的信用修復(fù)予以一定的分流，其中，對簡單的情形采取簡易程序進行，縮短周期；對較為重大復(fù)雜和異議的修復(fù)，按照嚴(yán)格程序進行處理。

　　（一）自行修復(fù)程序 

　　資格限制類信用責(zé)任履行后，信用自行修復(fù)仍有其相應(yīng)程序，即以一定方式通知其信用恢復(fù)。

　　（二）普通修復(fù)程序 

　　此程序適用于重大的聲譽懲戒和行為限制等信用責(zé)任承擔(dān)后的修復(fù)。如對于納入黑名單的商事主體，由于其失信或違法行為的嚴(yán)重性，為維護商事活動交易安全，解除公示和移出須謹慎。再如，行為限制大都是失信違法人因未履行法定義務(wù)而對其行為限制加重其義務(wù)，修復(fù)過程中需審查是否履行法定義務(wù)這一事實狀況。首先，申請人須合格，是信用責(zé)任實際承受者或利害關(guān)系人；其次，申請以書面形式；再者，監(jiān)管部門可委派兩名以上人員調(diào)查是否履行法定義務(wù)事實；最后，針對不同情形法律預(yù)先規(guī)定不同期間。在期間內(nèi)，如發(fā)現(xiàn)是法律規(guī)定不得修復(fù)或不屬于本機關(guān)修復(fù)情形的，則作出不予修復(fù)或告知其向有權(quán)修復(fù)機關(guān)申請修復(fù)的決定。今后立法亦可考慮對涉及公共利益或相關(guān)利益人的修復(fù)設(shè)置聽證程序。此外，修復(fù)機構(gòu)行使公權(quán)特性，決定監(jiān)督的重要地位，對特別重大的修復(fù)案例設(shè)置必要的監(jiān)督程序（如向上級部門備案）等。

　　（三）簡易修復(fù)程序 

　　信用責(zé)任輕微且已履行、事實清楚是適用簡易修復(fù)程序的條件。如，及時年報后申請移出經(jīng)營異常名錄，市場監(jiān)管部門可依據(jù)全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查實后，當(dāng)場辦理修復(fù)。適用簡易程序辦理信用修復(fù)時，由于事實清楚，可由市場監(jiān)管部門信用管理人員一人辦理，申請人可以口頭、電話、微信公眾號、官方網(wǎng)站等申請，辦理人員書面記錄后可以即時受理，審查后當(dāng)場辦結(jié)。

　　（四）權(quán)利救濟程序 

　　當(dāng)事人對信用修復(fù)決定不服，或利害關(guān)系人認為信用修復(fù)侵害其合法權(quán)益，是否可以申請行政復(fù)議、行政訴訟甚至是行政賠償？信用修復(fù)可能會產(chǎn)生侵犯相對人合法權(quán)益事實的情形不容置疑，因修復(fù)產(chǎn)生損害后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。我國行政復(fù)議與行政訴訟標(biāo)的只是具體行政行為，未明確行政事實行為可訴性，今后需修改法律法規(guī)明確對不服信用修復(fù)決定情形的權(quán)利救濟途徑。（注：本文來自于《中國市場監(jiān)管研究》，作者：吳圣濤、徐曉荀。）