?代理機構信用評價：是約束更是激勵

2017年04月28日 ——來源：中國政府采購報

代理機構信用評價：是約束更是激勵

　　◆ 信用評價并非政府管理行為，應由行業(yè)協(xié)會、專業(yè)的第三方機構等來主導

　　◆ 評價指標、評價標準的設置必須有法律依據(jù)，同時兼顧實際，經得起檢驗

　　◆ 除“負面清單”外，還應強化“正面清單”的效力，弘揚行業(yè)自律、契約精神等正能量

　　■ 本報記者 戎素梅

　　近日，財政部發(fā)布政府采購信息公告，對12家代理機構亮出“黃牌警告”。這12家代理機構在財政部實施的“2016年政府采購代理機構監(jiān)督檢查”中被查出代理的政府采購項目存在違法違規(guī)情形，包括采購文件設置供應商資格條件限制條款、集中采購目錄內項目委托社會代理機構等。類似違法違規(guī)情形緣何屢罰不止？在警告、罰款、禁止其代理政府采購業(yè)務等處理處罰手段之外，能否借助其他方式，規(guī)范代理機構執(zhí)業(yè)？這些問題再次引發(fā)業(yè)界思考，更多政采人將目光聚焦到代理機構信用評價這一“利器”上。

　　“自2014年取消代理機構資格認定行政審批后，采購代理市場的‘零門檻’催生了一大批新的從業(yè)機構，各機構水平良莠不齊，在一定程度上沖擊了代理市場的良性秩序?！笔茉L者一致認為，構建一套行之有效的代理機構信用評價體系已極為迫切。那么，當前代理機構的誠信體系建設情況如何？代理機構信用評價體系應包括哪些方面？帶著這些問題，《中國政府采購報》記者展開了調查。

　　兩種思路：信用評級vs誠信檔案

　　據(jù)了解，目前，代理機構的信用管理可概括為兩種思路。一種是對代理機構的人員構成、技術和資質條件、業(yè)績、誠信從業(yè)榮譽、失信處理處罰、日常執(zhí)業(yè)行為等實行量化計分，根據(jù)計分結果進行信用等級評定。另一種是建立代理機構誠信檔案，對信譽良好的，記入“紅名單”，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的，列入“黑名單”。對“紅名單”中的代理機構，優(yōu)先推薦使用；對“黑名單”中的代理機構，在一定時間內禁止其參與政府采購活動。

　　在量化計分評價方面，廣東省珠海市的做法較有代表性。該市將代理機構的信用考核內容細分為代理機構承接代理、采購文件編制、專家論證、采購信息公告、評審專家組件、開標評審等11大類74項，為更好地量化考核指標，還編制了《政府采購社會代理機構信用考評明細表》，對代理機構實行扣分制考核。如，代理機構若以不正當手段承攬政府采購代理業(yè)務、泄露與采購代理業(yè)務有關的情況和資料或是未將政府采購信息在指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公開的，將被扣除20分。根據(jù)得分情況，代理機構信用考核分為A級（優(yōu)秀）、B級（合格）、C級（差）、D級（很差）四種。

　　借助“黑名單”規(guī)范代理機構執(zhí)業(yè)的地區(qū)也不在少數(shù)。早在2014年，上海市便規(guī)定，該市政府采購代理機構如存在超出認定資格范圍代理采購項目、應采用公開招標而擅自采用其他采購方式等8類不良行為的，其不良行為和違法違規(guī)行為記錄被納入市社會信用體系管理。四川省則將采購人、代理機構、供應商三大政府采購當事人列入誠信管理范疇，凡其失信行為均記入誠信檔案，并予以處罰，同時向社會公告，有效期1年。其中，代理機構的誠信檔案將作為選擇其代理政府采購業(yè)務的重要依據(jù)。

　　“這兩種思路各有優(yōu)勢，值得進一步探索。”大連海關張澤明表示，目前看來，“黑名單制度”較好操作。根據(jù)政府采購相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件，代理機構存在何種違法失信行為即被列入“黑名單”是比較明確的，代理機構也能夠對照這些違法失信行為進行自我預警，不越“雷池”半步。難點則是各部門征信體系的互聯(lián)互通問題。近年來，銀行、海關、工商、公安等部門根據(jù)自身特點和需求，建立了獨立的信用評價體系，但各自評級方法不同，數(shù)據(jù)碎片化嚴重，難以實現(xiàn)企業(yè)信用信息共享。而設置指標、計分評級的做法，又面臨兩大關鍵問題：普適性的信用評價指標如何設置？由于各地政府采購發(fā)展情況不一，代理機構存在的問題也不盡相同，各指標賦權重多少合適？這些都需要深入、廣泛的調研和科學的研究方法，“拍拍腦袋做決定”是萬萬不可的。

　　四川國際招標有限責任公司常務副總經理張帆提醒，不管是計分評級還是黑紅名單，仍以“負面清單”居多。除此之外，還有一種思路是建立“正面清單”，即增強“紅名單”的效力，弘揚遵紀守法、行業(yè)自律、契約精神等正能量，引導代理機構提升專業(yè)能力和服務水平，也就是所謂的“破”與“立”。

　　由誰主導：政府放權，誰來接手

　　關于實踐中部分地區(qū)由財政部門牽頭主導代理機構信用評價工作的做法，有受訪者提出不同觀點，認為由行業(yè)協(xié)會、專業(yè)的第三方評價機構來主導較為適宜，或者實行代理機構自評、代理機構與評審專家互評、采購人對代理機構進行評價等。

　　“我們是隨機抽取社會監(jiān)督員現(xiàn)場監(jiān)標，并由社會監(jiān)督員作出評價，‘一標一評價’，因為社會監(jiān)督員對開評標活動的現(xiàn)場感比較深刻?！焙幽鲜÷尻柺胸斦终少徔瓶崎L陳文妹認為，財政部門應明確大的方向和規(guī)則、下放權力，從事更高層次的監(jiān)督管理和政策研究工作。

　　張帆則認為，在財政部門的業(yè)務指導下，可由行業(yè)協(xié)會、第三方研究擬定代理機構信用評價體系的框架。不過，評價指標、評價方法全國一盤棋還是各省各做各的，仍需進一步調研。

　　海南菲迪克招標咨詢有限公司總經理彭時明也認為，客觀來講，目前很多地區(qū)不具備建立代理機構信用評價體系的條件，政府部門不宜主導這項工作，交由行業(yè)協(xié)會來做比較合適。

　　“必須指出，這是一種評價行為，而不是政府管理行為，不應增加社會成本和行政成本。采購人、代理機構、評審專家可以相互監(jiān)督，代理機構也可以自評、互評。只要找到科學、合理、經得起檢驗的評價指標和評價方法，各相關當事人共同遵守執(zhí)行即可。只有在當事人無法主張自己的權利時，才有必要求助于管理部門。”彭時明分析。他認為，無需建立全國統(tǒng)一的代理機構信用評價體系，以省為單位，建立區(qū)域性的評價體系比較合乎實際?！爱斎唬@項工作離不開財政部門的指導。財政部門可在評價指標、權重的設置等方面予以指導，制定規(guī)則，并對一些有爭議的行政處罰案例進行裁決。”

　　為防范信用制度變異為新的從業(yè)門檻和競爭壁壘，也有專家反對由行業(yè)協(xié)會主導該項工作，認為應實行代理機構自行評價、第三方評價和行業(yè)自律評價。張澤明指出，可借鑒PPP咨詢機構庫，發(fā)掘、培養(yǎng)精通政府采購業(yè)務的專業(yè)評級機構，由其代為履行代理機構的信用評價工作。

　　評價指標：既要于法有據(jù)，也要兼顧實際

　　評價指標如何設置，是受訪者普遍關心的話題。多位受訪者一再強調，評價指標、評價標準的設置必須有法律法規(guī)依據(jù)，如禁止代理機構從業(yè)屬行政處罰范疇，不能簡單地用一般規(guī)范性文件創(chuàng)設一個管理權限。

　　據(jù)了解，根據(jù)行政處罰法關于設定行政處罰的規(guī)定，行政處罰分為七種：警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。近年來，財政部多次下發(fā)通知，規(guī)范政府采購行政處罰有關問題，明確“一地處罰，全國‘禁賽’”，并要求各地將相關主體的信用記錄作為供應商資格審查、采購代理機構委托、評審專家管理的重要依據(jù)，采購人委托代理機構辦理政府采購事宜的，應查詢其信用記錄，優(yōu)先選擇無不良信用記錄的代理機構。然而，實踐中的某些問題可能是目前既有法律法規(guī)、規(guī)范性文件尚未觸及的。如，量化計分評級時，某代理機構扣分較多、信用等級較低，能否禁止其從業(yè)？這就需要較高的法律授權，甚或修訂政府采購法及其相關規(guī)章制度了。

　　具體到各評價指標的設置，彭時明認為，應摒棄主觀因素，重點考慮代理機構從業(yè)時間、代理項目數(shù)量、代理項目規(guī)?？傤~、有效質疑與投訴等。信用評價體系應自動執(zhí)行，最好是要求各代理機構自動上傳自己的評價指標，如下載自己的第一個采購項目記錄等。對于有效質疑和投訴，若代理機構有意隱瞞不報，可請其他代理機構代為監(jiān)督補充，并對隱瞞者加倍扣分。

　　張帆也認為，評價指標應盡量客觀，可包括代理機構從業(yè)時間、業(yè)務量、有效質疑與投訴率、從業(yè)人員水平、企業(yè)資質、不良行為記錄、誠信從業(yè)記錄等方面。他進一步提出評價指標動態(tài)調整的觀點，即各項指標可設置得相對寬泛，第一個5年設置哪些指標，第二個5年適時增補或調整。

　　此外，有研究者指出，代理機構信用評價體系可設立若干一級指標，并下設若干二級指標。如，一級指標“企業(yè)信用記錄”下可設5個二級指標，包括失信行為記錄、行政處罰記錄、納稅記錄、借貸信用記錄、受表彰記錄；一級指標“企業(yè)素質”下可設7個二級指標，包括員工的學歷和專業(yè)教育背景、員工個人信貸信譽、員工專業(yè)技術職稱、員工從業(yè)不良行為記錄、企業(yè)資質、企業(yè)經營納稅地區(qū)排名、代理業(yè)務經歷；一級指標“外部環(huán)境”下可設5個二級指標，包括政府對本行業(yè)的監(jiān)督水平、政府對本行業(yè)發(fā)展的支持力度、信用法律法規(guī)健全程度、地區(qū)本行業(yè)發(fā)展趨勢、監(jiān)管信息平臺建設水平；一級指標“代理流程”下可設11個二級指標，包括招標準備和組織質量、采購文件編制、專家論證、采購信息公告、開標評審、保密情況、資料密封情況、合同備案、檔案資料報送歸檔、質疑投訴、舉報。通過層次分析法構建信用指標模型、計算權重，并借助層次分析法軟件yaahp對各層判斷矩陣權重計算值及一致性進行檢驗。通過檢驗后，對各指標賦分，總分為100分，根據(jù)權重分配分值，則可得到各指標的分值。將每個指標的得分相加匯總，得分總和即為代理機構的信用總分，進而根據(jù)國際信用評級標準，確定代理機構的信用等級。